lunes 17 de diciembre de 2018
El Mercosur: una reforma impostergable

El Mercosur: una reforma impostergable

Los cambios registrados en el escenario internacional en las últimas décadas, especialmente desde la conformación del Mercosur en el año 1991, imponen una revisión de la teoría clásica de la integración económica. Las nuevas realidades que conforman un nuevo contexto global, obligan a una evaluación de los formatos y estructuras de algunos bloques comerciales que emergieron a impulso de la Comunidad Económica Europea constituida en 1957.

Todos los procesos de integración de América Latina y África se vieron inspirados en el modelo de integración seguido por la comunidad, el que apostaba a una integración profunda que implicaba una enorme cesión de soberanía y la instrumentación de objetivos muy ambiciosos en términos de la integración económica y comercial.

En América del Sur, desde 1960 con la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y la conformación del Mercado Común Centroamericano (hoy SICA) se dieron los primeros pasos hacia la integración profunda latinoamericana, la que luego continuó con la conformación del Pacto Andino en el año 1969 (hoy Comunidad Andina), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980, el Mercado Común del Sur (Mercosur) en 1991 y la Alianza del Pacífico en 2011. Todos los procesos de integración mencionados son de alguna manera un reflejo de la integración clásica, si bien con algunas novedades en el caso de la Alianza del Pacífico.

Ya no cabe duda que se está frente a una nueva realidad internacional. La misma está explicada por la importancia que han adquirido los países emergentes en la gobernanza mundial, lo que se encuentra especialmente ejemplificado en el crecimiento de China, pero progresivamente también de India y otras economías de Asia Pacífico. Asimismo, los avances disruptivos en la tecnología han permitido cambios en la forma de producir y comercializar, lo que afectó los patrones de un comercio internacional cada vez más integrado. Es este escenario el que enfrentan los procesos de integración de la región, al que hay que sumarle las complejidades geopolíticas que impactan muy fuertemente en la relación de los Estados y otros actores internacionales

El Mercosur

Tras 26 años de existencia el Mercosur no ha logrado dar pleno cumplimiento a sus objetivos originarios, tales como la conformación de una unión aduanera y el establecimiento de un mercado común. En contrapartida, sí se logró constituir una zona de libre comercio, si bien como es sabido, limitada en cuanto a su alcance por al menos dos razones: la aplicación de medidas no arancelarias al comercio intrarregional y la exclusión de algunos sectores como el automotor y azucarero.

Las particularidades derivadas de la conformación de un arancel externo común y la armonización de las normas aduaneras impiden catalogar al Mercosur como una unión aduanera. En particular cabe hacer notar el nivel excepciones existentes en la tarifa externa común y la imposibilidad de circular libremente por no contar con un único territorio aduanero (por eso sigue existiendo un régimen de origen). Más lejos aún se está de conformar un mercado común al estilo europeo o similar al modelo pretendido por la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).

Definir y consensuar qué es el Mercosur en cuanto a sus instrumentos no tiene un interés teórico sino práctico. En primer lugar porque los impactos económicos esperados por formar parte de un mercado común con la conformación previa de una unión aduanera y zona de libre comercio, no son los mismos que los finalmente obtenidos por ser parte de una precaria zona de libre comercio. Es totalmente legítimo que los miembros del Mercosur quieran revisar un acuerdo que no se ha cumplido tras más de dos décadas de existencia.

Además, cabe recordar que una de las exigencias reclamadas por algunos miembros del Mercosur tiene que ver con las negociaciones conjuntas, lo que ha pasado a ser un tema central para el bloque sudamericano debido al escaso éxito en la negociación de acuerdos con terceros. De hecho, Uruguay ha solicitado en más de una oportunidad negociar acuerdos bilaterales de forma independiente o adelantada, lo que se le autorizó en el caso de México e impidió en el de Estados Unidos y China. Los principales socios del Mercosur argumentaron que un miembro debe irse del acuerdo si cierra un TLC de forma individual con dichas potencias mundiales.

Al respecto de la nueva etapa del Mercosur, sí es cierto que desde Argentina y Brasil se le ha dado otra impronta al proceso de integración, ahora mucho más focalizado en los asuntos económicos y comerciales. Algunos ejemplos podrían ser la rápida solución de la crisis con Venezuela (hoy suspendida), la reactivación de la agenda externa del Mercosur, en particular con la Unión Europea, el EFTA, los contactos con Canadá y algunas economías asiáticas entre otros avances. Asimismo, se ha intentado dinamizar la agenda interna tras la aprobación de un protocolo de inversiones y se quiere seguir el mismo camino con las compras públicas.

Por tanto, debe reconocerse que se está frente a una nueva etapa del bloque, más allá de que la misma tendrá que confirmarse con acciones concretas de verdadero impacto para el desarrollo y consolidación del Mercosur. Sin lugar a dudas que el cierre de un acuerdo con la Unión Europea impulsaría al esquema de integración a una nueva fase, poniéndolo nuevamente en la escena internacional como lo estuvo en los primeros años de la década del noventa.

Más allá de las ilusiones generadas a partir del nuevo momento que atraviesa el proceso de integración, la señales indican que no hay voluntad política de consolidar ni la unión aduanera, ni mucho menos el mercado común. Incluso más, algunos podrían aseverar que tampoco se pretende mejorar la calidad de la zona de libre comercio, ya que los debates sobre la plena integración de la industria automotriz siguen muy vigentes y se profundizan con políticas nacionales que afectan a los socios. Adicionalmente, se observan propuestas de aplicar cuotas en varios sectores como por ejemplo los lácteos y no se le presta la debida atención a la eliminación de las barreras no arancelarias.

Parece ser entonces que se va hacia un Mercosur más pragmático en cuanto a la negociación de algunos capítulos que dinamicen la agenda interna, como es el caso de las inversiones, compras públicas y quizás el comercio de servicios (hasta el momento no se han registrado avances en el marco del Protocolo de Montevideo), pero manteniendo reparos frente al libre comercio y no mostrando interés en alcanzar los objetivos originarios planteados en el Tratado de Asunción. La mencionada estrategia se complementa con un mayor dinamismo en la agenda externa, sin dudas exagerada en sus éxitos por parte de todas las cancillerías, pero sí claramente más activa que en los gobiernos anteriores.

Si bien es compartible la necesidad de que todos los procesos de integración y organismos internacionales actúen de forma pragmática y flexible, lo que en un nuevo contexto internacional podría evitar quiebres institucionales, también sigue siendo necesario sincerar los objetivos centrales del Mercosur.

En ese sentido, los miembros del bloque deben firmar nuevos protocolos que reformulen los objetivos originarios, dejando de lado el mercado común, pero especialmente la unión aduanera, lo que derivaría en que cada país recupere su soberanía comercial y avance de forma bilateral cuando lo entienda conveniente (lo que no implica que en algunas negociaciones se puedan sostener posiciones conjuntas).

Asimismo, podrá discutirse la implementación de nuevos instrumentos en la zona de libre comercio para evitar el permanente conflicto por la aplicación de medidas no arancelarias, las que terminan afectando directamente a los operadores y las inversiones.

También se tendrá que pensar en un Mercosur distinto en términos institucionales, hoy con una densidad de órganos que va más allá de lo razonable, apostando a contar con un sistema de solución de controversias que recupere la confianza y permita la rápida solución de las diferencias. Indudablemente, el sistema tendrá que darle otro papel a los privados, para no depender de los intereses de los gobiernos a la hora de solucionar las disputas.

Por último, los Estados miembros tendrán que debatir qué Mercosur se quiere en cuanto al alcance geográfico. Al respecto cabe la formulación de algunas preguntas: ¿se sigue adelante con Venezuela?, ¿se da por culminado el proceso de incorporación de Bolivia?, ¿se abre el espacio a nuevos socios como Ecuador?,  ¿se acelera la convergencia con la Alianza del Pacífico apostando a conformar un espacio de alcance latinoamericano?

Son muchas los debates que tiene el Mercosur por delante, pero no cabe duda que los mismos se enfrentarían de forma más seria e integral, si se reconoce que la reforma de los objetivos originarios es impostergable.

Fuente:For Export

Autor: Ignacio Bartesaghi

Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay y director del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la misma Universidad. Doctor en Relaciones Internacionales e integrante del Sistema Nacional de Investigadores. Twitter: @i_bartesaghi